土地改革总体框架初稿已定：将用卫星监管规划

国土部研究起草的《深化土地管理制度改革总体思路框架》已形成初稿，目前正在征求意见阶段。

    全国政协委员、国土部土地利用司司长廖永林在接受21世纪经济报道等媒体采访时透露，国土部有关土地管理制度的总体框架思路已初步敲定。今年《政府工作报告》还提出2014年要全面审计土地出让金收支和耕地保护情况。

    本报记者亦多方采访国土部知情人士获悉，《国土部土地制度改革的总体框架》初稿已定，目前正处于征求意见阶段。

    一位曾经看过该方案的专家告诉21世纪经济报道，方案涉及到农地改革、土地财政、集约用地和土地审批管理制度改革等多个领域。

土地督察制欠独立

    一位国土部不愿公开姓名的系统人士介绍，土地督察及执法机构也存在欠独立和协调不利的问题。

    全国土地督察机构是国务院直接授权的专门性行政单位，主要用于监督和检查地方政府土地利用和管理情况。

    “但是国家土地督察总督察由国土部部长兼任，并不完全独立，并且现行土地督察机构的许多领导也主要来自于国土资源系统，”上述不愿公开姓名的国土系统人士表示。

    他介绍，对于系统内的违法做法部分存在关系包容，另外派驻地方的督察机构也是被领导的关系，也就是说，现实工作中，督察机构主要是监督检查市一级以下人民政府用地情况，对省级人民政府和计划单列市人民政府的土地督察效用不显现。

    另外，上述人士进一步表示，国家土地督察局仅有监督权，而没有执法权，在行使监督权之时，也起不到实际监督地方政府违法违规用地的情况。

国办发〔2006〕50号文设计和明确了国家土地督察机构的职权仅有调查、审核、督促纠正整改的权力，但缺乏相应的处罚权。

    上述人士进一步介绍，缺乏相应的处罚权，导致对不实施整改或者整改不到位的被监督对象缺乏有效制约措施，对土地违法违规行为震慑不够。

不过，上述人士亦表示，国土部系统内部有一个执法局，按照理论设计，可以与督察局形成一个监督、执法合作的关系。

    不过，“国土部内部的执法局下属没有垂直单位，各个省国土系统也有执法局，但主要对地方政府负责，原则上不是由国土资源部领导，所以执法的效果也大打折扣。”

目前，针对地方违法违规问题的监管，上述人士表示，主要是靠地方执法局上报，很难形成有效管理。

    为此，该人士建议，应该推进土地督察立法，增强土地督察的权威性，并构建土地督察和执法的一套独立、协调的垂直管理机制。

土地管理制度谋变

针对土地管理当中的难点，21世纪经济报道采访获悉，土地管理制度或将在2014年谋变。

    全国政协委员、国土部土地利用司司长廖永林在接受21世纪经济报道记者采访时表态，有关城镇化背景下的土地管理制度改革总体思路框架已经敲定。

国土部研究起草的《深化土地管理制度改革总体思路框架》已形成初稿，目前正在征求意见阶段。

    一位曾经参加过征求意见座谈会的专家告诉21世纪经济报道记者，该方案是基于国土部一年多的调研、座谈集合，并吸收了三中全会的精神。涉及到土地财政、节约集约用地、土地产权、农地改革等多个领域。

谈及土地财政，上述专家表示，压缩并对地方政府的卖地收益进行监管是一大方向。

    陈锡文也表示，地方的土地财政不可持续，只有降低地方政府的卖地收益，才能更好的节约、集约利用土地，未来的土地制度改革会对目前的政府收入结构产生很大的变化。

    在上述管理制度的大框架下，“下一步就是具体实施”，上述专家表示，国土部亦同时开始解决土地管理制度中立法和监管缺 失问题。

    国土部政策法规司司长王守智亦告诉21世纪经济报道记者，2014年，法规司将继续配合有关部门加快推进《土地管理法》修改，统筹推进征地制度改革与集体建设用地使用权流转，以及土地产权、规划、审批、监管等相关土地管理配套制度建设研究。

    同时，王守智表示，该司也将配合有关部门配套研究起草《集体建设用地流转条例》，推动《国家土地督察条例》制定工作，会同有关部门加快研究起草《不动产登记条例》等。


    除了在立法和制度上弥补国土系统的监管缺失，据21世纪经济报道了解，国土部正在构建卫星遥感监测图和综合监管平台，通过该系统实现对土地的用途、规划的严格监管。

    “该系统的确在监管上起到了不少作用，”上述不愿公开姓名的国土系统的人士表示，以耕地为例，根据卫星导航拍到的照片和此前情况对比，了解变化是否经过审批，是否符合规划和用途管制，如果没有经过审批，就涉及到违规。

    “2013年公开督办的几个案件，都依照该系统，”不过，上述人士表示，在操作层面上，目前该监管系统主要依靠地方机构帮忙，真正的控制体系尚未完全建立。

    另外，卫星导航也存在一些问题，“比如卫星一过来拍照，一些地方就通过盖上一些绿色东西来绕过导航用途变更的情况，或者地方政府在被拍到违法违规用地后，跑到部里公关。”

在上述国土系统人士看来，技术手段确实是重要，但更重要的则是，较为独立、严格的第三方监督机构。