保障房:在“保障”和“房”之间如何实现平衡

　　中国经济时报：目前美国保障房分配是一种什么样的机制？我国应有哪些借鉴？

　　马秀莲：美国的保障房在建之前，已经很清楚是给哪一个目标群体建的。也就是说，在美国不同的地区（通常是一个都市区），都有不同的地区中等收入（AMI），这由联邦根据普查数据确定。建出来的房子是给当地中等收入80%、50%，还是30%以下的群体，这一点非常清楚。比如美国上世纪60年代曾采用房贷利息补助方式，鼓励开发商建保障房，目标对象是地区中等收入水平80%以下的家庭。目前，美国政府并不是直接参与保障房建设，相当一部分都由非盈利组织来建，但是政府会投入大量资金予以支持，例如政府可能会提供50年的无利息贷款或补贴很多钱。

　　反观我国的保障房，与美国相比存在着以下不足。首先，我们的保障房是分配给谁的，在建之前并不清楚。其中一个重要原因是我们还没有完全确立一个统一的分配标准。在美国，由于其市场经济已经非常成熟，分配的标准是AMI。我们的市场经济还没有完全成熟，虽然目前的经济适用房和廉租房是按收入标准，但收入并不是的分配标准。

　　其次，如果以收入来分配，那么了解居民收入情况是最基本的。但是我们没有像美国那样用AMI来衡量的机制，只是一个很笼统的年收入在多少以下，还不清楚多少人在此之下，而且很少考虑到地区差异，政策经常是“一刀切”，另外我国政府部门所掌握的居民收入和居民的实际收入往往有很大不同。

　　再次，相关基础数据的缺失。比如完整统一的家庭住房信息、当地的物价水平如何、保障房预计会有多大的需求量等等，这些数据在我国几乎还是一个空白。基础数据的缺失给我国保障房带来了很大挑战。

　　，相关法律的滞后。在美国，收入的核实、保障房的分配、租户和房东的权利义务以及退出机制等等，都有明确、详尽的法律规定作为保障。美国从20世纪30年代开始建公共住房时，就有了住房法。之后，每出台新的住房保障政策，就对住房法进行补充和修改，以保障政策的实施。

　　“保障”和“房”之间如何实现平衡

　　保障房也是房，是房质量就应该有保障，而且要把它当成社区，而不仅仅是房，是社区就得有完善的基础设施。

　　中国经济时报：有人曾提出，在政府资金有限的条件下，经适房、廉租房不必建得太好，配套设施也不必太完善，不必每套房都建成几室几厅，可以多建一些大量简单的廉租房，有公共厨房、公共洗手间即可，而应该扩大受惠面。对此，您认为我国的保障房如何才能在“保障”和“房”之间取得平衡？

　　马秀莲：我觉得那些认为“保障房不必建太好、配套设施也不必太完善”的观点值得商榷。首先保障房也是房，是房质量就应该有保障，而且要把它当成社区，而不仅仅是房，是社区就得有完善的基础设施。保障房住的都是低收入者，钱本来就不多，如果配套设施再不完善，教育、医疗、购物再不方便，那么这个地方住起来会很不方便，也很容易破败。应该说，质量越好、配套设施越完善，其维修成本越低，反之亦然。

　　美国现在的做法是，保障房和中产阶级住的商品房一样好，把它建在商品房中，从外表上看不出来，而不像以前那样公共住房成为一种耻辱的身份印记——住公共住房的是穷人，住商品房的是富人。

　　从美国的经验来看，在“保障”、“房”之外，还有，“社区”，三个概念需要一起考虑。我国的保障房建设，尤其是公租房建设刚刚起步，一下子要达到美国那样的标准有难度，但应朝着这个方向努力。关于“建一些大量简单的廉租房，有公共厨房、公共洗手间即可，从而扩大受惠面”的建议，初衷是好的，但是只能作为过渡时期政策。

　　我个人觉得的办法是，保障房质量应该不低于社会的平均水平或者应该更好一些，配套设施要完善，但是从保障的角度出发，面积可以小一些。

　　保障房如何建设

　　将大量的保障房建在一起，会带来两个突出问题：一是对城市交通造成巨大压力，二是增加了贫困集聚的危险。因此，保障房应该分散建设、混建，而且要建在交通和服务设施比较健全的地方。

　　中国经济时报：我国的保障性住房基本上是建在一起的，这样会使低收入者过于集中，长期下来必然会出现这样那样的问题，关于这方面，美国有什么好的经验可以借鉴？

　　马秀莲：将大量的保障房建在一起，会带来两个突出问题：一是对城市交通造成巨大压力。最理想的方式就是保障房应该分散地建，这样人们能够根据工作地点就近选择。二是增加了贫困集聚的危险。美国早期的公共住房模式就是盖很多幢高层塔楼，把几百户甚至几千户放到一起，既壮观，又经济。结果出现穷人过度集中、社会资源匮乏、地理上和心理上的社会隔离日趋严重的现象，到社区衰败，乃至变成了贫民窟。波士顿哥伦比亚角公共住房的衰败就是一个典型例子。

　　美国后来采用混居的模式。一种是插花式的建，比如加州伯克利市，75套公共住房分散在18个地方，当然，管理成本也会比较高。还有就是在商品房小区中配建保障房，从而使不同收入阶层的人住在一起，至少在空间上拉近了他们的距离，增加了资源相互借用的机会，有助于消除一些社会问题。这一点我国的保障房建设应该很好地借鉴。

　　从理想的角度来看，保障房应该分散建设、混建，而且要建在交通和服务设施比较健全的地方。

　　中国经济时报：目前的保障房建设是政府热情很高，而开发商却很低调，担心无利可图，那么，美国的保障房利润是如何分配的？对我国有哪些启示？

　　马秀莲：在让开发商参与保障房建设方面，美国有联邦和地方层面两种不同的政策。联邦政策基本上按市场原则走，比如美国上世纪六七十年代曾采用过补贴贷款利息的方式，鼓励开发商建保障房，给的利润率是6%。上世纪80年代后，主要采用租金补贴的方式，政府补贴市场房租和低价房租之间的差价，所以开发商不吃亏。

　　但是地方层面的政策则不太一样，很多城市实行包容性规划法。比如规定开发商，如果建100个单元的商品房，就必须将其中的20个单元（即20%）拿出来作为保障房。理由是，商品房建设占用了有限的土地资源，增加了市场的商品房供给，挤占了社区穷人的生存空间。包容性规划法可以是强制性的，也可以是诱导性的，如政府允许开发商适当提高容积率，在规定楼层高度的基础上加盖，从而在提供了保障房后，自己的商品房数量基本不减少。

　　总之，让开发商参与保障房建设，应该给予一个合理的利润。企业是要进行成本核算的，否则不会持久。从挤压了中低收入群体的生存空间这一点来说，诱导甚至强制开发商提供一定数量的保障房，这一点是非常合理的。我觉得这两种经验都值得借鉴。